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扶貧是保護貧困戶的合法權益,取消貧困負擔。政府幫助貧困地區加大人才開發、完善農民工市場。臨時工基本待遇,建立發展工農業企業、促進生產擺脫貧困的一種社會工作,旨在扶助貧困戶或貧困地區發展生產,改變窮困面貌。
截至2015年底,我國還有5630萬農村建檔立卡貧困人口,主要分佈在832個國家扶貧開發工作重點縣、集中連片特困地區縣(以下統稱貧困縣)和12.8萬個建檔立卡貧困村,多數西部省份的貧困發生率在10%以上,民族8省區貧困發生率達12.1%。
基本內容
扶貧的基本內容與特點包括以下幾點:
第一,有近期、遠期的規劃和明確的目標,並有爲實現規劃要求而制訂的具體計劃、步驟和措施。把治標和治本有機地結合起來,以治本爲主。
第二,不僅幫助貧困戶通過發展生產解決生活困難,更重要的是幫助貧困地區開發經濟,從根本上擺脫貧困,走勤勞致富的道路。
第三,把政府各有關部門和社會各方面的力量,全面調動起來,互相配合,共同爲貧困戶和貧困地區開發提供有效的幫助。
經歷階段
階段一,多種形式的生產自救階段。中華人民共和國建立後,政府貫徹生產自救方針,採取發放救濟款資助生產和“以工代賑”等措施,取得了顯著成效。對改變農村面貌,保障貧困戶生活起到了一定的作用。
階段二,個案型的扶貧階段。1978年以後,適應農村經濟體制改革的形勢,有組織、有計劃地扶持貧困戶從發展生產和商品經濟入手,依靠國家、集體力量和羣衆互助,採取幹部分工負責、富裕戶扶助貧困戶、逐戶落實等辦法,幫助貧困戶發揮自身潛能,達到擺脫貧困的目的。
階段三,社區型的以經濟開發爲主的扶貧階段。1983年起,國家在繼續扶持貧困戶發展生產的同時,投入更大力量對貧困地區實行經濟開發。在政府的領導和幫助下,各有關部門、機關、團體積極配合支持,幫助貧困地區發揮當地優勢,挖掘資源潛力,開闢生產門路,實行多種經營,增強自我發展能力,從根本上擺脫貧困,逐步走上致富道路。這是社會主義初級階段的一項重要戰略措施。
政策調整
我國第一次大規模扶貧開發政策的調整始於1986年,從上到下正式成立了專門扶貧機構,確定了開發式扶貧方針,確定了劃分貧困縣的標準,並劃定了273個國家級貧困縣。後來將牧區縣、“三西”項目縣加進來,到1988年增加到328個國家級貧困縣。 第二次調整是在1994年,國家啓動“八七”扶貧攻堅計劃,經過重新調整,國家級貧困縣增至592個。 第三次調整發生在2001年。《中國農村扶貧開發綱要(2001—2010年)》時年出臺,綱要取消了沿海發達地區的所有國家級貧困縣,增加了中西部地區的貧困縣數量,但總數不變,同時將國家級貧困縣改爲扶貧開發重點縣。以此爲標誌,我國扶貧開發工作進入下一階段。
扶貧對象
當今世界多數國家大多是以人們的收入狀況來確定貧困線。中國的貧
困線主要以是否達到溫飽爲標準來確定。根據國家統計局規定,1985年農民的消費水平,以年人均收入在 150元人民幣以下者爲貧困型。以後各地實行的標準有些上升爲 200元,有的發達地區多至1000元。列入貧困線內的扶貧對象分爲兩類:第一類,集中連片貧困地區。全國有18個片,包括革命老根據地、少數民族地區和邊遠山區。這類地區生活條件差,生產力發展緩慢,經濟、文化落後,部分農民溫飽問題尚未完全解決。第二類,零星的貧困縣和貧困戶。造成貧困的原因主要是人口多、勞力少,或家底薄,缺少基本生產和生活資料。
扶貧標準
我國在2008年前有兩個扶貧標準,第一個是1986年制定的206元的絕對貧困標準,該標準以每人每日2100大卡熱量的最低營養需求爲基準,再根據最低收入人羣的消費結構來進行測定。第二個是2000年制定的865元的低收入標準。2008年,絕對貧困標準和低收入標準合一,統一使用1067元作爲扶貧標準。此後,隨着消費價格指數等相關因素的變化,標準進一步上調至1196元。
2011年11月19日,中央扶貧開發工作會議宣佈,根據到2020年全面建設小康社會目標的要求,適應我國扶貧開發轉入新階段的形勢,中央決定將農民人均純收入2300元(2010年不變價)作爲新的國家扶貧標準,這個標準比2009年1196元的標準提高了92%,對應的扶貧對象規模到今年年底約爲1.28億人,佔農村戶籍人口比例約爲13.4%。
標準變化
2007年,按絕對貧困標準年人均收入低於785元,按低收入標準年人均收入低於1067元。 2008年,絕對貧困標準和低收入標準統一爲年人均收入低於1067元。
2009年,年人均收入低於1196元。
2010年,年人均收入低於1196元。
2011年,年人均收入低於2300元。
標準偏低
1196元的新扶貧標準仍被視作偏低。對於中國貧困標準長期偏低的原因,有學者分析認爲:一是1986年剛開始扶貧時,中國貧困人口規模大而政府財力低,標準定低一點,有利於將有限的資源用到最需要扶持的人身上;二是擔心調高貧困標準導致貧困人口數量增加,會引起不了解內情的人誤以爲中國政府越扶貧貧困人口越多。
第一,因地制宜地發展種植業、養殖業和加工業,合理地開發礦業,有計劃地進行能源建設,發展交通運輸業。
第二,發展橫向經濟聯合,把貧困地區開發和發達地區發展結合起來,引進信息、資金、技術、人才和管理經驗。
第三,組織發達地區和城市的工商企業、科研單位和中等專業學校、高等院校等與貧困地區建立長期聯繫,開展對口支援;組織能工巧匠和技術力量幫助貧困地區培訓科技人才。
第四,國家在資金、稅收等方面採取特殊的優惠政策。分別情況減免一定的稅收,資金適當集中,統籌安排,配套使用。
脫貧措施
2016年11月23日國務院印發《“十三五”脫貧攻堅規劃》,《規劃》按照精準扶貧精準脫貧基本方略要求,因地制宜,分類施策,從8個方面實化細化了相關路徑和措施:
一是產業發展脫貧,主要包括農林產業扶貧、旅遊扶貧、電商扶貧、科技扶貧等方面,提出了13項產業扶貧工程或具體措施;
二是轉移就業脫貧,主要從組織開展職業培訓和促進轉移就業等方面,提出了6項就業扶貧行動;
三是易地搬遷脫貧,對“一方水土養不起一方人”地區建檔立卡貧困人口實施易地扶貧搬遷,實現搬得出、穩得住、能脫貧;
四是教育扶貧,主要從基礎教育、職業教育和降低貧困家庭就學負擔等方面,提出了一系列行動計劃和措施,不斷提升貧困人口綜合素質和就業技能,逐步消除因學致貧問題,阻斷貧困代際傳遞;
五是健康扶貧,主要從醫療衛生服務、醫療保障、疾病防控和公共衛生等方面,提出了6大健康扶貧工程,加快推進基本公共衛生服務均等化,有效緩解因病致貧返貧問題;
六是生態保護扶貧,主要從生態保護修復、生態保護補償機制2個方面,提出了11項重大生態扶貧工程和4項生態保護補償方式,使貧困羣衆通過參與生態保護實現脫貧;
七是兜底保障,主要從社會救助、基本養老保障、農村“三留守”人員和殘疾人等方面,提出了社會保障兜底措施,通過築牢社會保障安全網,解決好特殊困難羣體和弱勢羣體的脫貧問題;
八是社會扶貧,主要從東西部扶貧協作、定點幫扶、企業幫扶、軍隊幫扶、社會組織和志願者幫扶,以及國際交流合作等方面,提出了相關措施和要求。
意義
中國由於歷史的和自然的原因,各地區之間和地區內部的經濟發展很不平衡,東部和中、西部經濟技術水平有很大差別,特別是貧困地區的生產力發展十分緩慢。採取積極扶持措施,幫助貧困地區和貧困戶致富,加快貧困地區的經濟發展,對加強社會安定團結,加速社會主義建設,正確處理民族關係,發揚革命傳統,鞏固國防都有重要的作用。扶貧在構架和諧社會,增進城鄉居民親情等方面的作用和意義更爲突出。
許多貧困地區的地下礦產資源和地表生物資源都比較豐富,有些還是國家經濟建設重要的急需的資源,有計劃地開發這些地方的經濟,可以帶動社區的發展;從全國整體考慮,開發這些地區可爲將來國家經濟建設戰略重點轉移,有計劃地大規模地建設大西北、大西南打下基礎。
現狀
根據《中國農村扶貧開發綱要(2011-2020年)》精神,按照“集中連片、突出重點、全國統籌、區劃完整”的原則,以2007-2009年3年的人均縣域國內生產總值、人均縣域財政一般預算收入、縣域農民人均純收入等與貧困程度高度相關的指標爲基本依據,考慮對革命老區、民族地區、邊疆地區加大扶持力度的要求,中國2014年在全國共劃分了11個集中連片特殊困難地區,加上已明確實施特殊扶持政策的西藏、四省藏區、新疆南疆三地州,共14個片區,680個縣,作爲新階段扶貧攻堅的主戰場。
根據國務院扶貧辦2015年1月提供數據,共識別貧困村12.8萬個、貧困人口8862萬人。已向貧困村派出12.5萬個工作隊,派駐幹部43萬人,基本實現了對貧困村的全覆蓋。據不完全統計,2014年14個連片特困地區省級實施規劃累計完成投資人民幣4.75萬億元。
2015年上半年來,新華社派出9支調查小分隊,分頭前往中西部貧困地區,實地體察父老鄉親的生活狀況。一方面,通過30多年的扶貧攻堅,農村貧困面大幅縮小,貧困被趕進了“角落”裏。另一方面,今後的扶貧不得不去啃最硬的“骨頭”。那些最窮的地方,也正是底子最薄弱、條件最惡劣、工程最艱鉅的貧困堡壘。以下這些地方是目前生活、飲食、飲水、交通、教育等等極度貧困的山區和偏遠農村:
四川省大涼山區美姑縣拉木阿覺鄉馬依村
貴州省荔波縣瑤山鄉巴平村
安徽金寨縣燕子河鎮毛河村金寨縣花石鄉大灣村
貴州省從江縣加勉鄉污生村加堆寨
西南一些石漠化嚴重的山區
貴州武陵山區沿河縣思渠鎮有個村子名叫“一口刀”
寧夏西吉縣
湖南保靖縣木耳村
雲南怒江州瀘水縣古登鄉念坪村
怒江州的貢山縣獨龍江鄉
雲南福貢縣馬吉鄉橋瑪嘎村
貴州省荔波縣瑤山鄉
甘肅東鄉
廣西都安縣隆福鄉葛家村
精準扶貧:是粗放扶貧的對稱,是指針對不同貧困區域環境、不同貧困農戶狀況,運用科學有效程序對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。一般來說,精準扶貧主要是就貧困居民而言的,誰貧困就扶持誰。
“精準扶貧”的重要思想最早是在2013年11月,習近平到湖南湘西考察時首次作出了 “ 實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧 ” 的重要指示。2014年1月,中辦詳細規制了精準扶貧工作模式的頂層設計,推動了“精準扶貧”思想落地。2014年3月,習近平參加兩會代表團審議時強調,要實施精準扶貧,瞄準扶貧對象,進行重點施策。進一步闡釋了精準扶貧理念。2015年1月,習近平總書記新年首個調研地點選擇了雲南,總書記強調堅決打好扶貧開發攻堅戰,加快民族地區經濟社會發展。5個月後,總書記來到與雲南毗鄰的貴州省,強調要科學謀劃好“十三五”時期扶貧開發工作,確保貧困人口到2020年如期脫貧,並提出扶貧開發“貴在精準,重在精準,成敗之舉在於精準”,“精準扶貧” 成爲各界熱議的關鍵詞。
2015年10月16日,習近平在2015減貧與發展高層論壇上強調,中國扶貧攻堅工作實施精準扶貧方略,增加扶貧投入,出臺優惠政策措施,堅持中國製度優勢,注重六個精準,堅持分類施策,因人因地施策,因貧困原因施策,因貧困類型施策,通過扶持生產和就業發展一批,通過易地搬遷安置一批,通過生態保護脫貧一批,通過教育扶貧脫貧一批,通過低保政策兜底一批,廣泛動員全社會力量參與扶貧。
精準扶貧的背面是粗放扶貧。長期來,由於貧困居民數據來自抽樣調查後的逐級往下分解,扶貧中的低質、低效問題普遍存在,如:貧困居民底數不清,扶貧對象常由基層幹部“推估”(推測估算),扶貧資金“天女散花”,以致“年年扶貧年年貧”;重點縣捨不得“脫貧摘帽”,數字弄虛作假,擠佔浪費國家扶貧資源;人情扶貧、關係扶貧,造成應扶未扶、扶富不扶窮等社會不公,甚至滋生腐敗。表面上看,粗放扶貧是工作方法存在問題,實質反映的是幹部的羣衆觀念和執政理念的大問題,不可小覷。
現行的扶貧制度設計存在缺陷,不少扶貧項目粗放“漫灌”,針對性不強,更多的是在“扶農”而不是“扶貧”。以扶貧搬遷工程爲例,居住在邊遠山區、地質災害隱患區等地的貧困戶,一方水土難養一方人,是扶貧開發最難啃的“硬骨頭”,移民搬遷是較好的出路,但是,因爲補助資金少,所以,享受扶貧資金補助搬出來的多是經濟條件相對較好的農戶,貧困的特別是最窮的農戶根本搬不起。新村扶貧、產業扶貧、勞務扶貧等項目,受益多的主要還是貧困社區中的中高收入農戶,只有較少比例貧困農戶從中受益,且受益也相對較少。
綜上所述,原有的扶貧體制機制必須修補和完善。換句話說,就是要解決錢和政策用在誰身上、怎麼用、用得怎麼樣等問題。扶貧必須要有“精準度”,專項扶貧更要瞄準貧困居民,特別是財政專項扶貧資金務必重點用在貧困居民身上,用在正確的方向上。扶貧要做雪中送炭的事,千萬不能拿扶貧的錢去搞高標準的新農村建設,做形象工程不能實現扶真貧。貧困區域的發展,主要應使用財政綜合扶貧資金和其他資金。
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